La Parlement sous la Vème République ( dissertation )

Le Parlement sous la Vème République

    Aux termes de l’article 6 de la Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen (DDHC) du 26 août 1789 «  la loi est l’expression de la volonté générale ». Cette disposition consacre le caractère organique de la loi qui ne peut émaner que d’une entité élue par le peuple et permet de comprendre la conséquence logique qui s’y attache : la place suprême longtemps accordée aux normes législatives, phénomène connu sous le nom de légicentrisme.

     De l’entrée en vigueur des lois des 24, 25 février et 16 juillet 1875 instaurant la IIIème République à la Constitution du 4 octobre 1958 se sont écoulés 83 ans et trois Républiques qui ont chacune fait évoluer la notion de la loi et la place accordée au Parlement, défini comme l’Institution politique qui dispose du pouvoir législatif. La Vème République, régime politique mis en place par la Constitution du 4 octobre 1958, instaure un Parlement bicaméral, c’est-à-dire composé de deux assemblées.  L’Assemblée nationale, chambre basse, est composée de 577 députés élus pour 5 ans au SUD et le Sénat, chambre haute, est composé de 348 sénateurs élus pour 6 ans depuis 2011 au SUI.

    Le système politique français de la Vème est un régime parlementaire, c’est-à-dire un régime instaurant une séparation souple des pouvoirs. Ces derniers sont distincts, séparés mais peuvent collaborés entre eux par le biais de mécanismes politiques et juridiques tels que la dissolution et l’engagement de la responsabilité politique du cabinet ministériel devant le Parlement. En théorie, le régime est moniste car le texte constitutionnel ne consacre que la responsabilité politique du cabinet ministériel devant le Parlement (Art. 20, 49 et 50). En pratique, le Gouvernement est toutefois responsable également devant le Président de la République. Le régime parlementaire est donc, en dehors du cas de la cohabitation, dualiste.

    De ces éléments présentant les caractéristiques primaires du régime de la Vème République, naissent la question de la place accordée au Parlement. Du fait de l’histoire politique française caractérisée de 1875 à 1958 par un basculement du régime parlementaire vers un parlementarisme absolu, le pouvoir constituant originaire de 1958 a choisi d’encadrer le Parlement. Quel constat peut être fait de cet encadrement et comment le pouvoir constituant dérivé a-t-il permis de rééquilibrer les pouvoirs ?

Le Parlement est une entité encadrée sous la Vème (I) qui dispose de pouvoirs  importants en matière de contrôle (II).

 I. Le Parlement, institution encadrée disposant du pouvoir législatif

Le Parlement dispose de la mission essentielle d’élaborer la loi (A) ce qui est toutefois contrôlé par le Conseil constitutionnel (B).

A. L’élaboration de la loi, mission essentielle du pouvoir législatif partagée avec le Gouvernement

    La mission essentielle du Parlement est celle de l’élaboration de la loi. A ce titre, les parlementaires disposent, au même titre que le Premier ministre de l’initiative législative qui permet de rédiger des propositions ou des projets de loi (Art. 39).   Les débats sur ces textes peuvent faire l’objet d’amendement ( Art. 44). Seuls les parlementaires peuvent voter le texte pour qu’il obtienne valeur législative (Art. 24). La procédure est celle de la  navette parlementaire (Art. 45) qui signifie que chaque disposition législative doit être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées. Il existe une priorité d’examen à l’égard de l’AN pour les lois de finances et à l’égard du Sénat pour les lois relatives aux collectivités territoriales. Une fois le texte voté, il doit faire l’objet d’une promulgation par le Président de la République (Art. 10) et d’une publication au JORF pour entrer en vigueur. Dès lors, il est facile de démontrer que, même dans le champ de sa propre compétence, le Parlement dispose d’un pouvoir qu’il partage avec l’exécutif.

    L’originalité de la Vème est d’encadrer le champ de compétence du législateur. Ainsi, l’art. 34 liste de façon exhaustive les domaines dans lesquels le pouvoir législatif peut intervenir. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a toutefois étendu ce domaine. En dehors de ces cas, seul le pouvoir réglementaire, dont disposent le Président (Art. 13) et le Premier Ministre (Art. 21) peut intervenir de façon autonome (Art. 37). Le Pouvoir executif dispose d’ailleurs de prérogatives de nature à protéger son domaine. Il s’agit des mécanismes de l’irrecevabilité (Art. 41) et de la délégalisation (Art. 37 al. 2). Ces prérogatives permettent d’éviter au pouvoir législatif d’empiéter dans le champ de compétence du pouvoir réglementaire. Ce dernier dispose en outre de la possibilité d’intervenir dans le champ de compétence du pouvoir législatif par le biais des ordonnances (Art . 38) dont la valeur législative n’est toutefois acquise qu’après le vote d’une loi de ratification.

    En outre, il faut noter que le Parlement dispose depuis la réforme de 2008 d’un referendum d’initiative parlementaire. Les conditions de recours à cette procédure sont toutefois complexes puisqu’il est nécessaire d’obtenir l’accord d’ 1/5ème des membres du Parlement  (soit 185 députés ou sénateurs) soutenus par 1/10ème des électeurs. Le Parlement peut donc désormais être à l’origine de la présentation d’une loi référendaire votée par le Peuple français.

    Enfin, à coté du pouvoir d'élaborer la loi, le Parlement réuni en Congrès dispose du pouvoir de révision constitutionnelle, c’est-à-dire du pouvoir constituant dérivé. Toutefois, là encore, l’initiative est partagée avec l’exécutif bicéphale (Art. 89 al 1). Le Parlement est également compétent pour ratifier certains traités (Art. 53).

L'encadrement du Parlement ne doit pas faire oublier les prérogatives dont ce dernier dispose en matière de contrôle.

B. L’encadrement du domaine de la loi, processus de nature à mettre fin à l’omnipotence du Parlement et du légicentrisme

 Le contrôle de constitutionnalité des lois en France est prévu aux articles 61 et 61-1 de la Constitution qui prévoient respectivement le contrôle de constitutionnalité des lois a priori et a posteriori. Il s'agit d'un contrôle effectué par le Conseil constitutionnel depuis 1958.
L'article 61 al. 1 prévoit le contrôle de constitutionnalité obligatoire des lois organiques, des règlements des assemblées et des projets soumis au referendum. Le Conseil constitutionnel refuse toutefois de contrôler la constitutionnalisé d'une loi référendaire ( Décision du 6 novembre 1962).
L'article 61 al. 2 prévoit le contrôle de constitutionnalité facultatif des lois ordinaires. Le Président de la République, le Premier Ministre, le Président de l'Assemblée nationale et celui du Sénat peuvent saisir le Conseil constitutionnel avant la promulgation de la loi. Depuis 1974, 60 députés ou 60 sénateurs ont également cette faculté.
L'article 61-1 de la Constitution prévoit le contrôle de constitutionnalité a posteriori des lois, c'est à dire après leur promulgation, par le mécanisme de la Question prioritaire de constitutionnalité issue de la révision du 23 juillet 2008.

L'article 54 de la Constitution prévoit le contrôle de constitutionnalité des traités internationaux. Le Conseil constitutionnel ne peut être saisi que par les 4 plus hautes autorités de l’État, 60 députés ou 60 sénateurs. Si un Traité est déclaré contraire à la Constitution, il faut envisager une révision constitutionnelle pour qu'il soit ratifié. Cela ne montre aucunement que le traité est supérieur à la Constitution puisque la Constitution prévoit alors sa propre modification.

II. La fonction de contrôle du Parlement prévue par la Constitution de 1958

Le Parlement dispose de la faculté d'engager la responsabilité politique du Gouvernement (A) et est doté, depuis 2008, d'un pouvoir de contrôle financier et juridique (B).

A.   La responsabilité politique du cabinet ministériel  face au Parlement, marque du régime parlementaire de la Vème République
  
    Le cabinet ministériel est solidairement responsable devant le Parlement (art. 20 et 50). Les mécanismes d’engagement de la responsabilité politique du cabinet sont encadrés par l’article 49.

L’article 49 al. 1 prévoit l’engagement de la responsabilité politique du cabinet sur son programme ou sur une déclaration de politique gouvernementale. En pratique cet article permet l’investiture du Premier Ministre après sa nomination et peut également être utilisé pendant le mandat. Il s’agit de la question de confiance.

L’article 49 al. 2 consacre la motion de censure. La procédure initiale exige le recueil de la signature d’au moins 58 députés (1/10) pour déposer le projet de motion de censure. 48H après le dépôt, le vote doit recueillir la majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale pour entraîner la démission solidaire du cabinet ( soit 289 voix pour la censure).

L’article 49 al. 3 dispose que le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement sur un texte de loi. Si, dans les 48h de la déclaration d’engagement de responsabilité, aucun motion de censure n’est votée, le texte de loi est réputé adopté. Le vote de la censure dans les conditions de l’art. 49 al. 2 conduit, à l’inverse, au départ du Gouvernement et au rejet de la loi.

L’article 49 al. 4 prévoit la possibilité pour le Premier Ministre de demander l’approbation du Sénat d’une déclaration de politique générale. Un vote de défiance n’entraîne pas, en théorie, la démission du Gouvernement.

En contrepartie de cette prérogative, le Président dispose du pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale. Il s'agit d'un pouvoir propre.

B. La fonction de contrôle du Parlement exercée depuis 2008, mise en exergue de la valorisation du rôle parlementaire

     Dans la période moderne, on note une réelle volonté de réequilibrer les pouvoirs. En effet, la marque semi-présidentiel du régime de la Vème est de nature à rendre trop superficielle la fonction parlementaire.  Le pouvoir constituant dérivé prend conscience de la nécessité de donner plus de prérogatives aux parlementaires. Dès lors, la réforme du 23 octobre 1974 donne la possibilité à 60 députés ou 60 sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel. En outre, la réforme de 1993 créé la Cour de Justice de la République suite à l’affaire du sang contaminé, dont la composition parlementaire permet de mettre en exergue la rénovation de la fonction du Parlement. Enfin, la réforme de 1995 a mis fin à la binarité démocratique expliquée par Jean GICQUEL en permettant la consécration d’une unique session parlementaire de 9 mois.

Mais c’est surtout en 2008, sous la présidence de Nicolas SARKOZY, que resurgit l’idée indispensable de rééquilibrer les pouvoirs du Parlement. Edouard BALLADUR, en charge de l’élaboration d’un rapport permettant la rédaction du projet de révision constitutionnelle est à l’origine de plus de 40 propositions reprises par la révision constitutionnelle.

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 est certainement la révision la plus importante depuis 1958  tant par sa portée que par son contenu. Certes, l’esprit de 1958 n’est pas modifié. Ainsi, Jean GICQUEL note que le Parlement demeure, même après 2008, une entité législative limitée. L’objet n’est donc pas de dénaturer le texte originel mais bien de le parfaire en rénovant la fonction parlementaire et en donnant aux parlementaires de nouveaux instruments juridiques et politiques.
L’art. 24 de la Constitution dispose désormais que «  le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ». La fonction de contrôle  du cabinet ministériel dont dispose le Parlement se trouve ainsi constitutionnalisée.

A cet égard, l’opposition a un rôle majeur à jouer. C’est le sens des propos de Gorges BERGOUGNOUS qui affirme que « La majorité doit admettre que le contrôle est la vocation de l’opposition » tandis que la majorité a le devoir/ pouvoir de créer la loi. On sent donc que la binarité majorité-opposition parlementaire emporte des conséquences d’un point de vue pratique. Toutefois, l’auteur affirme que la notion de contrôle doit être définie et qu’elle comporte en creux plusieurs réalités.

-    Le contrôle peut d’abord être entendu comme politique. Dès lors, il est mis en œuvre dans le cadre de l’art. 49 et 50 de la Constitution. Il s’agit de la confiance ou de la censure accordée/ refusée  par la majorité au cabinet ministériel. Certes propre au régime parlementaire, cette conception du contrôle est toutefois dépassée notamment parce que le contrôle politique assigné au Parlement est désormais assigné au peuple à l’occasion des élections.
-    La fonction politique du contrôle doit être doublée d’un contrôle juridique et financier. Il s’agirait là d’entendre l’approche selon laquelle il revient aux parlementaires de contrôler l’application de la loi ( et donc le travail de l’exécutif) et de participer à l’évaluation des politiques publiques c’est-à-dire de s’assurer de l’efficacité de l’action gouvernementale. « C’est alors contrôler pour vérifier que cela se passe bien ». Dès lors, sur ce point, la majorité et l’opposition ont intérêt à travailler ensemble, de concert car cela relève de l’intérêt général. Or, il faut relever que la réforme de 2008 participe à ce travail commun puisque le Comité d’évaluation et de contrôle confie les rapports à des duos composés de l’opposition et de la majorité. La fonction informative du contrôle est ainsi caractérisée.
    En outre, le contrôle s’exerce également au niveau financier. En effet, la mission d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale (MEC) est chargée de contrôler l’utilisation des deniers publics ; l’autre, la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) a pour but de vérifier l’application des lois de financement de la sécurité sociale et de procéder à l’évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale.

    Devant l’enjeu démocratique de la consécration réelle de la fonction de contrôle du Parlement, Pierre AVRIL relève que la révision de 2008 n’a pas révolutionné la donne. L’auteur qualifie d’ailleurs le contrôle parlementaire de prérogative « introuvable » soulignant la difficulté de la question. En effet, pour l’auteur, mettre en place une fonction de contrôle implique d’instaurer une subordination de l’entité qui contrôle sur l’entité contrôlée. Or, une telle hiérarchie est impossible dans notre régime car cela reviendrait à dénaturer le régime parlementaire.

Cette valorisation de la fonction de contrôle incite notamment à consacrer la « reparlementarisation » de la Vème. Toutefois, le fait de disposer de nouveaux moyens n’emporte pas nécessairement l’effet escompté. Le fait majoritaire justifie en effet que les parlementaires ne veuillent pas toujours utiliser ces outils qui peuvent être interprétés comme une sorte d’opposition de la majorité au cabinet ministériel(voir fin du texte de GICQUEL). Il faut donc conclure sur les propos de Guy CARCASSONNE : « Disons-le à  nouveau : ce qui manque à  l’Assemblée nationale, ce ne sont pas les pouvoirs, mais les députés pour les exercer ». On peut espérer que la nouvelle réforme annoncée par le Premier Ministre Edouard PHILIPPE le 4 avril 2008 permette un nouvel équilibre.

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